La gestión pública puede significar un “problema cero” porque es condición necesaria para implementar cualquier política o porque su importancia es cero para los que pretenden gestionar.
Entre la nada y el todo se encuentra la gama que va de la declamación política a su realización. No es fácil. Superar el mundo de las palabras requiere de agentes capaces de transformar los objetivos en actos concretos, siguiendo planes con actividades desagregadas para garantizar la implementación en todos sus detalles, con responsabilidad.

Problema cero

El gobierno debería resolver tres dificultades: cómo cooptar la burocracia para gestionar con ella, cómo articular las incipientes redes institucionales y sociales y cómo incorporar formas no partidarias de manifestación política a través de mecánicas estables de vinculación y representación. Para ello debe reconocer que la gestión de las políticas es un problema básico a resolver.
Específicamente:

• 1) Debe gestionar la burocracia identificando previamente su morfología. Es una tarea prioritaria modificar los efectos desastrosos de sus “capas geológicas”, la ruptura de la identidad sufrida en la última década a través del vaciamiento del SINAPA y la metódica contratación de profesionales sin garantía de estabilidad.
• 2) Debe avanzarse sobre nuevas formas de gestión para incorporar las redes interinstitucionales y sociales si es que se pretende encontrar vías rápidas de fortalecimiento y cohesión institucional superando los obstáculos de la burocracia. Para ello hay que conceptualizar el poder de otro modo, no desde la posición jerárquica sino desde una posición de coordinación y reconocimiento. Esto significa abandonar el modelo del New Public Management para adentrarse en el de Política de Redes.
• 3) Debe encontrar el modo de incorporar formas no partidarias de manifestación política. Las redes sociales y económicas integradas a las políticas gubernamentales suponen reconocer que la gestión de las políticas públicas puede generar espacios de participación cotidiana. La complejidad de las sociedades modernas hace difícil consolidar regímenes de representación demasiado simples como los exclusivamente partidarios. Es necesario incorporar esa complejidad al sistema para dar voz a los que no se sienten, en el día a día, representados en las decisiones gubernamentales

La gestión pública puede significar un “problema cero” porque es condición necesaria para implementar cualquier política o porque su importancia es cero para los que pretenden gestionar. Entre la nada y el todo se encuentra la gama que va de la declamación política a su realización. No es fácil. Superar el mundo de las palabras requiere de agentes capaces de transformar los objetivos en actos concretos, siguiendo planes con actividades desagregadas para garantizar la implementación en todos sus detalles, con responsabilidad.

Si de gestión se trata, el gobierno debería resolver tres dificultades: cómo cooptar la burocracia para gestionar con ella, cómo articular las incipientes redes institucionales y sociales y cómo incorporar formas no partidarias de manifestación política a través de mecánicas estables de vinculación y representación. No discutiremos el caso de la importancia “cero” de la gestión ya que estamos frente a un problema moral. Nadie debería aceptar un puesto de gestión pública para el que no está capacitado

Vayamos, entonces, a tratar los tres problemas que debería resolver un funcionario interesado en llevar adelante políticas de Estado:

1) Gestión de la burocracia. Reconocimiento de su morfología

En el modelo incrementalista (Peter Evans), la morfología burocrática se va formando por “capas geológicas”.  Cada nueva administración inaugura su ciclo ingresando de la mano de su propia elite (o “reducto de eficiencia”), la que finalmente queda (en su mayoría) adosada a la burocracia como la última “capa”, una vez que se retiró el poder que la protegía.
Para habilitar los nuevos ingresos y producir los traslados de los que se han convertido en “burocracia”, deben crear nuevos organismos y hacer desaparecer otros tantos, al igual que sus funciones. Estos movimientos van transformando el aparato estatal en una región de pequeñas luces e inmensas sombras.
En nuestro caso, muchas veces esos “reductos de eficiencia” ni siquiera son eficientes. Como ejemplo, y a diferencia de lo acontecido en Brasil (inspiración del modelo de Evans), recordemos los equipos incorporados por el gobierno de la Alianza. Su incapacidad de gestión derivó en la crisis política por todos conocida. La misma incapacidad los llevó a descartar cualquier cooperación de la planta estable desde actitudes estigmatizantes que paralizaron a gran parte de la administración pública nacional y que tuvieron su fuente discursiva en la idea de que era “absolutamente imposible” transformar a la burocracia, por ser masivamente ineficiente y corrupta. Muchas actitudes estigmatizantes servían para ocultar el propio miedo a su incompetencia.

Si la situación descripta destruía las bases cooperativas imprescindibles para el funcionamiento de los programas gubernamentales, cuánto más aportarían a su devastación los arreglos entre las fracciones de la alianza gobernante consistentes en adjudicarles organismos como quien reparte fichas en un casino, mecánica que terminó transformando a las instituciones en rehenes de la política y en feudos neutralizados por el enfrentamiento de unos contra otros por motivos extraños a la dinámica de la gestión.
Es imposible que un Estado funcione con estos cortes y rechazando 
Es imposible que un Estado funcione con estos cortes y rechazando lo que es la memoria de las capacidades institucionales ya instaladas.
¿Cuánto de esto ha cambiado el actual gobierno? Es difícil contestar con precisión. Las pervivencias parecen ser muchas.
Menem destruyó buena parte del Estado. No lo hizo sólo. Generó núcleos eficientes de desmantelamiento. Pero, lo que debía permanecer, en sus centros más activos, tenía la consistencia de una aplanadora colectiva, porque el menemismo imponía su lógica como única e inevitable.

Vinieron las privatizaciones pero también el resquebrajamiento de lo que quedaba dentro de “lo estatal”. El régimen creó un Estado paralelo descomprometido, incorporando gente a través de los “contratos basura” sujetos a renovación en plazos muy cortos. Ninguna identidad y esfuerzo se construyen desde la precariedad. Esta masa de contratados mal que mal siguió subsistiendo con renovaciones periódicas y con remuneraciones superiores a la planta estable (SINAPA), lo que también produjo sus fisuras. Por otro lado tuvimos los concursos, en su mayoría digitados. Sin embargo, hubo alguna profesionalización en el conjunto ya que, para los cuadros técnicos, en general se requirieron niveles terciarios.  Esto permitió la formación de algunas elites internas en cuanto a su grado de capacitación. Basta identificar las designaciones que se hicieron en el Ministerio de Economía. Es probable que los incorporados ni siquiera fueran menemistas, porque es una verdad de perogrullo que los profesionales también necesitan trabajar y aprovechan las oportunidades y contactos. Otros hicieron política porque tenían una identidad política que marcaba su accionar. Pero con los años todos empiezan a parecerse a esa masa gris que se encuentra en las sombras del Estado&sin destino

¿Cuánto persisten estas capas geológicas como identidades políticas o permanencia de lealtades? Muy poco. El desprecio con que fue tratado el estamento burocrático durante la época de la Alianza lo unificó (tanto a contratados como a personal SINAPA). Las oposiciones muy simplistas y maniqueas siempre generan identidades grupales fuertes porque las prácticas discriminatorias hermanan en el “espanto”.

En realidad, la Alianza terminó destruyendo la autoestima de quienes aún quedaban en el Estado. Fue un espléndido golpe de gracia luego del uso que les dio el menemismo.
Más allá del modo en que cada cual se haya procurado su empleo, se trata de hombres y mujeres que desean sentirse útiles en la vida, y el sentido de su trabajo es relevante. Por supuesto que sobreviven quintas y corruptelas, pero existen métodos probados para desbaratar la fuerza de estas alianzas espurias. Estos métodos requieren de decisión política y de gestores competentes que sepan generar identidades y compromiso entre sectores potencialmente proactivos y con vocación de servicio. Hay que saber elegir entre los que aún están motivados. Mucha de esta gente apoya al gobierno, lo ha votado y espera que el funcionario que les ha tocado en suerte les pida opinión abriendo un espacio de trabajo y colaboración. Y esta no es una expresión antojadiza. Hay experiencias, por ejemplo los foros creados en el ámbito de la Subsecretaría Gestión Pública ligados, fundamentalmente, con los macroprocesos de la gestión, cuyo nacimiento se remonta a la época de la crisis y que fueron sostenidos por los sectores técnicos medios. Aún más: estos no son fenómenos aislados. Las redes interinstitucionales y “comunidades de práctica” (marcadas por una alta informalidad) pululan en el aparato estatal tratando de solucionar problemas que este divorcio entre la cúpula y los sectores medios impide. Por supuesto que también resuelve los obstáculos que impone la propia burocracia cuando se ciñe estrictamente a las normas y se transforma en una máquina de impedir.

Por lo tanto, estamos frente a un universo burocrático que empieza a diferenciarse entre los que desean hacer y los que paralizan. Los lugares donde se puede pivotear políticas de fortalecimiento de la gestión se encuentran, precisamente entre los primeros, que ya han empezado a activarse mediante estas redes incipientes. La manera de establecer algunas sinergias mediante el compromiso real de las autoridades es una materia aún pendiente.

2) Gestión de las incipientes redes intra y extra institucionales 

Como dijimos, la crisis de diciembre del 2001 habilitó espacios a los sectores medios de la administración para que, integrados como lo que se conoce como “comunidades de práctica” o redes, y en forma interorganizacional, pudieran avocarse a resolver problemas urgentes en la gestión. Algunos de ellos han generado propuestas interesantes. Así tenemos formaciones ligadas a las direcciones de recursos humanos, a los centros de documentación, al movimiento de expedientes, a las áreas informáticas (entre las más conocidas)

Estas formaciones transversales por oficio (y también sectoriales) permiten resolver patologías burocráticas como ser: la falta de esfuerzo global, la tendencia a la fragmentación, la reducida capacidad de respuesta creativa, la adhesión rígida a múltiples sistemas normativos muchas veces incompatibles entre sí, la penalización de los esfuerzos proactivos, el autoreferenciamiento sin contacto con otros actores y contextos, entre otros.
Estas redes y comunidades nucleadas por profesiones y prácticas similares (a veces también por la necesidad de resolver problemas puntuales independientemente de los oficios de sus integrantes) trajo como dificultad que la actuación informal desarrollada no coincidía con los roles asignados normativamente, lo que generó una difícil convivencia entre las formas nuevas y las tradicionales.

Recorriendo la literatura organizacional vigente, encontramos que estos sectores medios interconectados son los que pueden dar consistencia y coherencia a la relación generalmente distante entre directivos (y sus metas) con las líneas inferiores (y sus prácticas). Se los reconoce como “middle up-down” y suelen arbitrar mecanismos de gestión de conocimiento que permiten arribar a soluciones organizacionales, desde la tan necesaria “racionalidad técnica” que les dicta su oficio, profesión o función institucional.  Estos mecanismos descansan en la continua revisión de los procesos para ajustarlos a los objetivos, lo que significa involucrarse con el “cómo se hacen las cosas” (injerencia basada en el modelo de “Política de Redes” opuesto al modelo del New Public Management (N.P.M.) de la época menemista, que privatizaba bajo el pretexto de que los servicios públicos bien podían controlarse sólo  por los resultados y con pequeños organismos reguladores).
Los niveles directivos deben aprender a gestionar incorporando estas
Los niveles directivos deben aprender a gestionar incorporando estas prácticas y sus agentes si es que pretenden encontrar vías rápidas de fortalecimiento y cohesión institucional ya que estas prácticas no sólo permiten capacitarse desde los problemas concretos de cada puesto de trabajo, las mas de las veces a costo “cero” sino también generar una ética producto del orgullo de ser útiles a sus instituciones.

Por ahora, estas formas transversales de relación han sido voluntarias y autosostenidas desde el compromiso de sus integrantes, con una débil habilitación por parte de las autoridades que no logran desprenderse de la ajenidad que estas morfologías les generan. Es hora de que haya políticas de integración e imitación de estas buenas prácticas como existen ya en algunos países importantes como Canadá, Estados Unidos, Australia y Nueva Zelanda. Hay que reconocer que el gobierno, con sus limitaciones normativas, no puede resolver lo que estos grupos bien motivados sí pueden.
No estamos en condiciones de apelar a otros mecanismos de cohesión. La ideología y prácticas de “consultorías externas” debilitaron al Estado y han sido totalmente inútiles a sus propósitos ya que venían con un conocimiento externo (no circunstanciado) y se iban sin dejar un aprendizaje instalado. No renegamos de esta mirada externa pero solo si enriquecen a las organizaciones en forma perdurable, lo que supone trabajos de gestión del conocimiento con los sectores técnicos burocráticos “nativos”.

La relación entre morfologías burocráticas y las informales es una relación difícil no sólo en este país. A pesar de todo, algunos gobiernos están incorporando, con dificultades, estas nuevas formas de gestionar restando importancia al encorsetamiento normativo burocrático.
Para que esta relación deje de ser difícil, se requiere adquirir competencias de coordinación y liderazgo, abandonando la creencia de que la posición jerárquica es la clave universal por la que se accede a posiciones de autoridad. Esto supone una capacitación muy intensa y una modificación sustancial en el modo de concebir el ejercicio del poder.

Las redes también pueden ser externas al propio Estado y estar conectadas a él a través de las redes internas, muchas veces con morfologías integradas. Estas son situaciones frecuentes en las políticas sociales y de salud. Pero no le son exclusivas. Estas morfologías ampliadas también chocan con el New Public Management (NPM).
 “Puede decirse que en el modelo jerárquico el rol del estado es de monopolio sobre las políticas, que el New Public Management reduce ese rol a un mero control de resultados, y que en el modelo de redes el estado es más bien un coordinador entre pares” (Girard, 2002).  Por otra parte, mientras el NPM representa un intento de trasladar ideas gerenciales del sector privado al público, como orientación al cliente y la introducción a mecanismos de mercados, el modelo de gerenciamiento de redes se centra más en la mediación y coordinación interorganizacional en la formulación de políticas. “Es posible ver las redes como un modelo de intermediación de intereses o como una nueva forma de “governance” en la cual el estado, si bien es un actor relevante (quizá el más importante), ya no ocupa un papel central” (Girard, 2002).
Gestionar incluyendo redes interestatales (y externas al Estado) implica, para que sea sostenible, asociar a los actores destinatarios desde las etapas más tempranas del diseño de políticas, manteniendo su participación en todo el proceso decisorio, en el de implementación y en el de evaluación. Lo hacen desde lo que Pal (2001) identifica como “modelo sociocibernético de gobernabilidad” donde se reconoce la distribución extensa de la inteligencia (que implica el derrumbe de los monopolios de conocimiento, distribución y acceso a la información para todos los actores), la estructura horizontal (que sustituye las jerarquías por la conectividad) y la posibilidad de acción simultánea de los asociados (Fleury, 2002).

3) La aparición de formas no partidarias de manifestación política
Las redes sociales y económicas integradas a las políticas gubernamentales suponen reconocer que la gestión de las políticas públicas puede generar espacios de participación cotidiana.
Los sistemas representativos partidarios están sufriendo un descrédito que excede lo local. La complejidad de las sociedades modernas hace difícil consolidar regímenes de representación demasiado simples como los exclusivamente partidarios. Es necesario incorporar esa complejidad al sistema para dar voz a los que no se sienten, en el día a día, representados en las decisiones gubernamentales. Estos nuevos mecanismos responden a necesidades de gobernabilidad porque las vías tradicionales no logran consolidar contenciones políticas.
En este momento existen múltiples formas de asociación de distinto tipo que intentan incorporarse a la política no a través de los partidos sino manteniendo sus intereses identitarios.

Los ciudadanos tienen a su alcance muchísima más información que en otros tiempos y pueden formar opinión sobre muchos más temas. Cuando el ciudadano vota, sabe que el partido elegido puede no tener postura respecto a puntos de su interés o tenerla en sentido contrario. Vota apostando globalmente. Sin embargo, queda pendiente la mayor precisión o la puesta en agenda de múltiples cuestiones. Eso hace necesario recurrir a la consulta ciudadana en forma temática sin dar por supuesto que el mandato representativo permite adoptar cualquier decisión. Estamos ante lo que se reconoce como "públicos temáticos", personas que se mantienen activos e informados en algunos temas, a la vez que se muestran desinteresados por el resto de las áreas.  Como sostiene Joan Font: “estos públicos temáticos suponen otra nueva oportunidad para llevar la política mucho más allá de técnicos y políticos, en tanto que contamos con un considerable núcleo de ciudadanos que pueden rivalizar con ellos en información y competencia en su ámbito de interés”
En principio pueden encontrarse dos grandes tipos de segmentos
En principio pueden encontrarse dos grandes tipos de segmentos de representación extrapartidaria, los territoriales y los sectoriales, porque se sienten nucleados por problemas que hacen a compartir la residencia en un determinado lugar o por tener intereses similares ya que se sienten pertenecen a colectivos específicos (jóvenes, mujeres, trabajadores, desocupados) o a su interés por determinada temática (cultura, medio ambiente, seguridad, pobreza, derechos humanos).
En Argentina estamos asistiendo a una irrupción de movimientos sociales ligados al desempleo, con el que el gobierno está manteniendo encuentros informales (ejemplo: piqueteros), como también otros relacionados con temas puntuales como la seguridad y pesificación de los ahorros bancarios, por mencionar algunos. Es importante para el sector político plantearse cuáles serían los mecanismos estables de representación de sectores de este tipo para incorporarlos en un sistema regulado y cómo se gestiona el consenso tanto de políticas como de mecanismos de participación estables.

Lo dicho no significa que los funcionarios políticos deban conocer el saber técnico, sólo que tienen que ser concientes de las dificultades de la gestión y saber buscar apoyo. No olvidemos que, por sobre todas las cosas, son responsables de encolumnar a las instituciones (y a su personal) detrás de las políticas. Esto es lo que no supo hacer la Alianza.
Recién hemos dejado de oír el “Que se vayan todos”. Debemos poner todo nuestro empeño para que no se vuelvan a repetir gritos semejantes.

DEFINICIONES
Comunidades de Práctica. Son comunidades de oficio o de quehacer. Una comunidad de práctica se define a sí misma a lo largo de tres dimensiones:

• 1. empresa conjunta comprendida y continuamente renegociada por sus miembros,
• 2. compromiso mutuo que une a sus miembros juntos en una entidad social y
• 3. repertorio compartido de recursos comunes (rutinas, sensibilidades, artefactos, vocabulario, estilos que los miembros han desarrollado a lo largo del tiempo para la adquisición y creación de conocimiento.
  New Public Management: Este modelo, que responde a la propuesta de los consensos de Washington para la Gestión Pública produjo impacto en la Argentina por la alianza gobernante partir de mediados de los 80.
  
  En su versión completa el NPM consiste en:
• 1) privatizaciones de empresas públicas;
• 2) el achicamiento de los organismos gubernamentales y tendencia a un incremento en sus capacidades gerenciales mediante una profesionalización de sus cuadros;
• 3) producción de estándares de desempeño;
• 4) énfasis en los resultados;
• 5) desagregación de las áreas de competencia de las agencias gubernamentales;
• 6) promoción de la competencia y la rivalidad entre actores;
• 7) mayor disciplina en la utilización de recursos.

Redes institucionales (entre ellos, los foros) son “estructuras de interdependencia que involucran a múltiples organizaciones o partes de ellas y en las cuales cada unidad no es una subordinada formal de las otras en arreglos de tipo jerárquicos. Estas redes exhiben algún grado de estabilidad estructural y se extienden más allá de los vínculos formalmente establecidos y de los lazos legítimos de las políticas. La noción de redes excluye las jerarquías profesionales y los mercados perfectos, pero incluye un amplio rango de estructuras intermedias. En ellas, los administradores no pueden esperar ejercer una influencia decisiva en virtud de su posición formal” (Falivene, 2000).

Política de redes “Es posible ver las redes como un modelo de intermediación de intereses o como una nueva forma de “governance” en la cual el Estado, si bien es un actor relevante (quizá el más importante), ya no ocupa un papel central” (Girard, 2002).

BIBLIOGRAFÍA
BIBLIOGRAFÍA

• Evans, Peter. El Estado como problema y como solución en Desarrollo Económico. Revista de Ciencias Sociales (IDES. Argentina) No. 140 Vol 35.
• Fleury, Sonia El desafío de la gestión de las redes de políticas. IIG-BIBLOS. Biblioteca de Ideas. SIN: 1560-5264. No. 12-13. 17/12/2002. http://www.iigov.org/revista/?p=12_09
• Falivene, Graciela. Trabajos desarrollados durante la II Cátedra Virtual UNESCO-CLAD. Julio-octubre 200 sobre “Redes Interorganizacionales y su gerencia en la Administración Pública”. Inédito
• Girard, Fernando.  Políticas públicas y tecnología: el Comité Nacional para la Sociedad de la Información. Un proyecto en red. Colección de Documentos. Instituto Internacional de Gobernabilidad. Documentos. 2002 http://www.iigov.org/documentos/?p=6_0086
• Pal,L. Virtual Policy Networks: The Internet as a Model of Contemporary Governance? 1997. http://www.isoc.org/isoc/whatis/conferences/inet/97/proceedings/G7/G7_1.HTM
• Scharmer, Claus O.. Knowledge Has to Do with Truth, Goodness and Beauty: Conversation with Profesor Ikujiro Nonaka. Tokio, February 23, 1996. En www.dialogonleadership.or
• URBARED, Newsletter de la Universidad Nacional de General Sarmiento, http://www.urbared.ungs.edu.ar/debates_presentacion.php?expID=35 .
• Wenger, E.(1998):Communities of practice: Learning as a social system. [En línea] Disponible en: http://www.co-i-l.com/coil/knowledge-garden/cop/lss.shtml . 04-03-2002. También ver Wenger, E..(2000):Communities of Practice and Social Learning Systems. Organization Articles Volume 7(2): 255-246, California, SAGE.