En nuestro último encuentro, realizado en el mes de julio en el Palacio San Martín de la Cancillería, sobre Integración del Transporte en el Mercosur, las distintas y valiosas ponencias presentadas en la Comisión de Transporte Aéreo y las intervenciones en el debate posterior, dejaron como saldo una exhaustiva descripción del estado de situación del transporte aéreo en nuestro país y en la región, y su relación con el resto del mundo.

Desde entonces, y en breve lapso, han transcurrido acontecimientos relacionados con el ámbito externo que confirman presunciones y tendencias y al mismo tiempo plantean nuevos desafíos  en el área del transporte aéreo regional e internacional, y que seguramente tendrán su correlato en el tráfico doméstico.

Por un lado, la potente irrupción comercial de China en el subcontinente y los principios de acuerdos comerciales en especial con Brasil y Argentina, las negociaciones con Corea, Vietnam, Pakistán y prontamente la India, plantearan probablemente crecimientos de demanda de comunicación aérea con los países asiáticos que exigirán decisiones en  orden a su satisfacción y a la determinación de cómo se distribuirán los beneficios de la explotación del trafico.

Por otra parte, los tiempos de la integración política sudamericana se adelantan  a los propios de la integración económica. La firma del Acta fundacional de la Unión Sudamericana, en Ayacucho, el próximo nueve de diciembre, en la geografía y en la fecha de la última batalla contra la dominación española, no constituye un dato menor que deberá ser tenido en cuenta en toda su magnitud simbólica y en sus deseables consecuencias practicas.

Ambos hechos constituyen señales muy directas de un nuevo panorama geopolítico y de una nueva perspectiva en los objetivos y las decisiones de los líderes políticos de la región.

En el Seminario anterior, el Dr. Oscar Claise citaba a John Cooper quien en 1944 dijera que “En el mundo moderno no se puede ser un país importante si no se cuenta con una aviación sólida”.  En el mismo sentido, si en verdad estamos ante un proceso de crecimiento del peso relativo de Sudamérica en el contexto del mundo globalizado,  necesariamente deberá ser acompañado por la superación de la crisis y la consolidación de su transporte aéreo, tanto para acceder al manejo independiente de sus comunicaciones internacionales  como a las demandas emergentes de la integración intra-regional.

Este contexto de orden regional y global  resulta propicio para  que luego de treinta años de la aplicación de políticas basadas en la desregulación y en la confianza ciega en las supuestas sabias y beneficiosas leyes naturales del mercado,  y ante el negativo impacto que su aplicación ha causado a la actividad aérea, demos la bienvenida al proceso de ruptura del pensamiento único y a la llegada de visiones alternativas que parten de una revalorización del transporte aéreo como actividad estratégica y por lo tanto objeto de especial atención por parte del Estado a la hora de tener en cuenta el desarrollo de un proyecto nacional, democrático y de crecimiento con equidad.

En el pasado debate hemos coincidido en que,  en casi todos los países de la región, la crisis ha dejado a sus sistemas de transporte aéreo en estado de emergencia. Y en la importancia de  revalorizar el rol del transporte aéreo en el ejercicio de la soberanía, la integración territorial y  el desarrollo de cada uno de los países.

Sin embargo ha quedado planteado un interrogante, entre muchos otros, sobre si es posible promover una integración aerocomercial del Mercosur sin resolver previamente las emergencias nacionales del sector y proceder a la reconstrucción de los sistemas nacionales de transporte aéreo.

Respecto de la aviación comercial de nuestro país, hemos afirmado la necesidad de  su recuperación, concibiéndola como un sistema integral conformado por el servicio de transporte propiamente dicho, la infraestructura, la industria y el control del espacio y del transito aéreo.

En el pasado se consolidaron en América Latina empresas de bandera con fuerte apoyo estatal, y se desarrollaron durante más de cuatro décadas los sistemas de transporte aéreo nacionales, su infraestructura aeronáutica y, en algunos de ellos como Argentina y posteriormente Brasil- una prometedora industria aeronáutica.

En nuestro país, la industria fue desmantelada, incluido el proyecto cóndor, y la pequeña industria de aerotalleres fue diezmada por efecto secundario de la privatización de aeropuertos. En el mismo periodo nuestro vecino y socio Brasil partía de cero hasta transformarse hoy en el cuarto fabricante mundial de aviones.

La región entera sufrió un arrollador proceso desregulador, se privatizaron y extranjerizaron todas las aerolíneas de bandera y posteriormente comenzó el proceso de privatización de los aeropuertos.

Las Líneas Aéreas.
Las Líneas Aéreas.

En las líneas aéreas la retirada de los estados en la fijación de las políticas aéreas y la ausencia de control sobre la conducta de los empresarios privados dio lugar a guerras de tarifas,  concursos y quiebras de empresas y procesos de fraude.

Hoy nos encontramos ante un escenario,  que podría resultar transitorio,  de ascenso y predominio temporal de tres grupos regionales con estrategia global y fuertes vínculos transnacionales: el grupo Lan asociado a American Airlines a través de la alianza One World,  el fuerte grupo español Marsans, y el grupo centroamericano Taca.

La industria soporta a nivel global el efecto de un alza de combustibles que aun no parece haber llegado a su techo.

En nuestro país la concentración del mercado sigue su derrotero y la actividad se sostiene con la posición dominante de Aerolíneas Argentinas,  bajo la estrategia comercial y financiera del grupo Marsans, grupo con problemas judiciales en su país de origen y con sus dos últimos balances  impugnados por el Estado argentino.

Lafsa, continua como única empresa testigo y reguladora, y desde ese rol ha suscrito un acuerdo estratégico temporario con la deficitaria Southern Winds (SW). 

Paradójicamente, pese a que el trafico no ha recuperado aún los niveles previos a la recesión, algunos destinos, especialmente los de la región patagónica sufren escasez de oferta, lo que indica que existen segmentos de mercado que el monopolio no abastece.

Aeropuertos.

El proceso de privatización de los aeropuertos de la región no brinda una visión más optimista.
En Argentina la adjudicación de los aeropuertos que reúnen el 97% del trafico a la órbita privada, ha estado lejos de revertir el proceso de deterioro de la infraestructura aeroportuaria, las inversiones se han concentrado en los aeropuertos de mayor rentabilidad y, aun en estos, en las áreas de explotación comercial. Mientras tanto, el Estado, como un socio bobo, mantiene bajo su responsabilidad las actividades menos rentables de los mismos (operaciones, radioayudas, seguridad) y  la administración completa del resto de los aeropuertos no concesionados, lo que ha acentuado las asimetrías del sistema.

Las privatizaciones aeroportuarias, hasta ahora no han demostrado ser sustancialmente más eficientes ni convenientes que el anterior modelo de predominio estatal, prosiguiendo la falta de inversiones en infraestructura básica,  y salvo excepciones en todos  los países  de la región  han estado signadas por cánones impagos y compromisos de  inversión no cumplidos.

Necesidad de reestructuración de los sistemas de transporte aéreo del Mercosur.

Surge así con claridad que estamos ante una crisis que, lejos de poder ser considerada coyuntural, tiende a convertirse en estructural, obligando a la mayoría de los países de nuestra región a retroceder más de medio siglo a una situación “pre - Doctrina de Bandera”, con sus capacidades limitadas para implementar sistemas de transporte aéreo, mantener su infraestructura y desarrollar la industria aeronáutica.

Rol central del Estado

Si nuestros países no van a resignarse a perder definitivamente su capacidad aeronáutica, los gobiernos de la región deberán recuperar para los estados su rol central en la planificación y el desarrollo de la industria en resguardo del interés nacional y el bien común.

La globalización ya constituye un dato de la realidad, por lo que quizás, como dijera Marina Donato en nuestro encuentro anterior, deberíamos hablar ya de “globalidad”. Por lo tanto no puede ignorarse que esta situación condiciona fuertemente las decisiones políticas de los gobiernos.

El anterior modelo estatal,  burocratizado, territorio fértil para los “lobbies” de los grupos de interés, debe dar paso a otro tipo de autoridad estatal, una autoridad autónoma, sustentada en la profesionalidad de sus funcionarios, con la máxima transparencia y participación de los actores sociales y con una ejecución descentralizada de las decisiones emanadas de la conducción política.

La vieja dicotomía  estatismo vs. privatismo - oculta el debate sobre las soluciones. Pueden convivir articulada y planificadamente diversas formas de propiedad y gestión  de las empresas de servicios, infraestructura e industria. Eso si, debe reconocerse  el rol del estado en materia de política, planificación y regulación de la actividad, así como de gestión y ejecución en casos justificados.

Infraestructura aeronáutica
Infraestructura aeronáutica

El rol del estado es especialmente importante en materia de infraestructura aeroportuaria, que forma parte de la infraestructura básica de los países y debe ser considerada como una actividad estratégica y un servicio público. Los convenios internacionales, suscritos por nuestro país, sostienen el principio de que son los estados los obligados a planificar, desarrollar y promover un sistema integrado que permita el funcionamiento ordenado y seguro de la aviación civil.

La necesidad de inversiones de gran magnitud  ha abierto puertas a la participación del capital privado en amplios sectores de la actividad. Esa participación debe ser regulada en función del cumplimiento del servicio público, la seguridad, la función social y el rol de fomento y promoción del transporte aéreo.

Por ultimo es el estado quien debe velar por la salvaguarda del medio ambiente dado el alto nivel de impacto ambiental de la actividad aeroportuaria. La creación de un Organismo Regional de Preservación del Medio Ambiente seria una adecuada respuesta a esta problemática y su función primordial debería ser la armonización de las normas ambientales de cada uno de los países involucrados.

Nuevas normas regulatorias

La aplicación de estos principios supone una reestructuración integral de la estructura legal aeronáutica de los países de la región, que permita reconstruir la normativa regulatoria en las nuevas condiciones impuestas por el contexto de globalización de la actividad.

En tal sentido, entre las reformas propuestas debería darse prioridad a:

• a) Creación de administraciones nacionales de aviación civil de carácter autárquico y separadas de la jurisdicción militar, que regulen y controlen toda la actividad aeronáutica y aeroportuaria, coordinen con la aviación militar las cuestiones de seguridad y sienten las bases para la conformación de una autoridad de aviación supranacional del Mercosur.
• b) Nuevas leyes de política aérea que fijen reglas claras en función de los intereses nacionales, en aspectos clave tales como los convenios bilaterales, la designación de transportadores de bandera o las formas de propiedad y gestión empresaria, entre otros.
• c) Armonización de normas y reglamentos entre los países de la región.
• d) Creación de juntas investigadoras de accidentes e incidentes aéreos  independientes de la autoridad responsable.
• e) Fijación por parte de los estados nacionales de las tarifas, tasas e impuestos vinculados a la actividad aérea.
• f) Legislación específica para la emergencia aerocomercial y mecanismos de reactivación y desarrollo de la actividad.

Seguridad.

En materia de seguridad, concepto que hoy día integra los de seguridad operacional (safety) y aeroportuaria (security), deberían establecerse mecanismos de coordinación y cooperación entre las autoridades civiles y militares de cada país, en el contexto de una clara separación de jurisdicciones entre ambas, y simultáneamente una armonización de las normas entre las autoridades de los países de la región.

Brasil acaba de dar un paso importante, la aprobación de la ley de abatimiento de aeronaves hostiles y que fuera lanzado al debate días pasados por el Ministro de Defensa de Argentina. Se trata de un tema polémico y donde se encuentran en juego y se mezclan conceptos relativos a la seguridad de la aviación aerocomercial, de la aviación civil, pero también del control soberano de los espacios aéreos en áreas de reserva de recursos naturales y/o de desarrollo de vuelos ilegales y sobre las que manifiestan su interés de inmiscuirse en su control potencias extrazona.

Dada la importancia fundamental de la cuestión seguridad en el transporte aéreo, repetimos que en sus dos acepciones, por encima de cualquier consideración comercial o financiera, sería recomendable la conformación para la aviación civil y comercial de la región de una autoridad conjunta o Ente Unico de Seguridad del Mercosur que promueva una política común en materia de seguridad aérea y aeroportuaria.

Políticas de apoyo y promoción de la actividad.
Políticas de apoyo y promoción de la actividad.

Deberán recuperarse las políticas activas en el desarrollo de esta actividad estratégica, y revertir el proceso de delegación por parte del Estado de las decisiones de política aérea en manos de grupos operadores.

Los estados nacionales deberían recuperar su capacidad en temas tan centrales como:

• a- Inversión pública en la infraestructura aeronáutica y los servicios de tráfico aéreo.
• b- Protección a los mercados nacionales y regionales de pasajeros, cargas, correo y trabajo aéreo, en las negociaciones de acuerdos bilaterales y multilaterales.
• c- Regulación tarifaria, de capacidad y oferta, y una firme política antidúmping.
• d- Intervención, en casos justificados, en la propiedad y gestión empresaria.
• e- Intervenir sobre los costos del combustible para aviación proveniente de petróleo de producción nacional.
• f- Subvención a los insumos importados que no puedan ser reemplazados por producción local y absorción de los seguros aeronáuticos ante actos de guerra o terrorismo.
• g- Políticas activas específicas para la aviación de trabajo y de fomento de los aeródromos y aeroclubes.
  

Nuevas reglas de juego para las empresas.

Si existe acuerdo en que el transporte aéreo de cada país tiene por objetivos centrales asegurar la conexión entre los centros poblados, promover la integración y el desarrollo de las economías nacionales y regionales, fomentar las zonas de frontera o con actividades deprimidas y defender los intereses de cada Nación, debería aceptarse que el mismo sea ejercido exclusiva y excluyentemente por empresas efectivamente controladas por capitales de origen nacional. También debería aceptarse que en  todos los casos el servicio tendrá carácter de concesión, y será ejercido previa autorización de las rutas, frecuencias, tarifas y equipos por parte de cada Estado Nacional.

Es necesario volver a regular, impidiendo que sean tomados como variables de ajuste costos que hacen a la seguridad e higiene en las condiciones laborales,  la capacitación laboral, mantenimiento y seguridad operativa.

Recuperar la capacidad de generar soluciones locales y servicios e industrias propios, reduciendo la fuerte dependencia de los costos internacionales.

Rumbo a la integración

El peso de los mega-grupos transnacionales que dominan el mercado global de la aviación comercial, la industria aeronáutica, los servicios a la aviación y las concesiones aeroportuarias,  es de tal magnitud que solamente el desarrollo de políticas de Estado coordinadas dentro de la Región permitirá a sus empresas sobrevivir y mantener algun tipo de relación de equilibrio con los grandes sistemas y mercados integrados de Estados Unidos y Europa.

En particular, debería consensuarse una estrategia común respecto del uso que la Federal Aviation Agency de los Estados Unidos hace de su Programa de Auditoría de Seguridad como herramienta  para limitar y/o condicionar el acceso al gran mercado norteamericano.


Comisión de Transporte Aéreo
Intervención del Arq. Horacio Pineau
Foro Argentina de Transporte
Seminario 03-12-2004
Buenos Aires. Aula Magna de la Facultad de Derecho. UBA.